《中国水利》专访矫勇：高度重视水库大坝安全管理工作
——访水利部副部长矫勇
《中国水利》记者 邓淑珍 李建章 张智吾
水库大坝是水利工程体系的重要组成部分，是水利为国民经济和社会发展提供水安全保障的重要基础设施。在经济社会日益发展的今天，随着全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程不断加快，对水库大坝安全的要求越来越高。加强水库大坝安全管理，确保水库安全运行，是水利工作者义不容辞的责任。在水利部大坝安全管理中心成立20周年之际，本刊专题采访了水利部副部长矫勇。
中国水利：人类修建水库大坝有着非常悠久的历史。在新的历史背景下，我们应该如何认识水库大坝与经济社会发展的关系？
矫 勇：人类修建水工程已有几千年的历史。从中国的都江堰引水灌溉工程到古罗马城城市供水系统，通过修渠建坝成功地调控洪水和利用水资源，既推动了人类文明的发展，其本身也成为人类文明的重要组成部分。我们今天所说的水库大坝，主要是指自19世纪末以来陆续兴起的现代坝工。现代坝工兴起于西方进入工业化的时代。最初人们修建重力坝，利用坝体的重量阻拦水的流动，利用的材料主要是土壤或岩石，后来改用混凝土或砌石块。坝的形状也由直线发展成弯曲形，美国的胡佛大坝就是其中的典型。到20世纪70年代，大坝修建达到顶峰，全世界不断有新建的水坝交付使用。根据有关统计，至20世纪末，世界上已有24个国家90%的电力来自水电，有1/3的国家水电比重超过了一半，有75个国家主要依靠水坝来调控洪水，全世界约有近40%的农田依靠水坝提供灌溉。
我国筑坝历史悠久，但大规模的水库大坝建设却起步较晚。新中国成立前，我国坝高15 m以上的大坝仅22座，占当时全世界的万分之四。20世纪50—70年代世界性的筑坝高潮形成时期，也正是新中国百端待兴的时期，我国政府和人民自力更生、大干快上，开展了大规模的水利建设，建成了一大批关系国计民生和经济社会发展全局的水库大坝工程。其后几十年，我国的水库大坝建设不断丰富、发展，到目前为止已建或在建各类水库达到8.7万多座，筑坝技术和工程质量均居世界先进水平。
这些星罗棋布的水库大坝，对促进我国经济社会的快速发展，发挥着不可替代的作用。从大的方面说，首先是防洪保安。我国是一个洪涝灾害频繁的国家。如果没有新中国成立以来不断建立完善的以水库、堤防、分滞洪区等构成的防洪工程体系对洪水进行调控，形成的洪灾损失将十分巨大。这些防洪工程体系不仅有效保护了人民的生命和财产安全，也保卫了国家经济建设秩序和改革开放的成果。其次是保障供水。水库大坝是调节配置河流水量，保障饮水安全、粮食安全和城乡经济社会发展用水安全的重要基础设施。新中国成立以来，经过几十年努力，我国有效解决了人民的吃饭问题，保障了粮食安全，近些年粮食持续丰收，与水库有效发挥灌溉保障作用是密切相关的。同时，随着我国城市化和工业化进程的加快，城市供水短缺的矛盾日益突出，预计到2030年我国人口达到峰值时，水资源供需紧张的矛盾还将进一步加剧。水库在调整城乡水资源供需关系，缓解城乡供水压力方面发挥的作用意义重大。第三是保障能源供给。水电在调整能源结构，维护经济社会协调、可持续发展中发挥着重要作用。我国经济社会快速增长和能源紧缺的矛盾今后将会越来越突出，如果过度依赖火电必将引发二氧化碳过量排放，因此大力发展包括水能、风能、太阳能和生物质能等在内的各种可再生能源已成为我国基本的能源政策，其中特别强调优先发展水电。这正是当前我国水电库坝建设方兴未艾的主要原因。水库大坝对经济社会发展的贡献还有很多方面，如对航运、对环境和生态保护的巨大贡献等。因此，水库大坝建设不仅在新中国头半个多世纪的历史进程中占有非常重要的地位，在进入21世纪后依然占有极其重要的战略地位。
当然，水库大坝对经济社会发展的贡献是建立在良性运行、正常发挥效益的基础上。如果存在建设质量隐患，管理不善，不仅无法造福于社会，还会给人民生命财产带来危害，这在世界库坝建设史上有过惨痛的教训。现在社会上比较关心的高坝大库问题、病险水库问题，都涉及到安全问题。从建设的技术角度讲，现代筑坝技术在我国已经得到了不断的创新和发展，创造了不少世界性的奇迹。据统计，我国目前坝高在30 m以上的大坝已达5 191座。其中许多著名的大坝如已建成的二滩、小湾，正在建设中的三峡工程、锦屏一级、龙滩、溪洛渡，都是世界顶级的坝工范例。可以说，我国目前的筑坝关键技术代表了世界筑坝技术的先进水平。但是，这些融入高新科学技术的现代坝工，只有通过科学的管理、安全的运行才能实现其功能，也就是必须高度重视大坝安全管理，才能确保水库大坝的功能正常发挥。
中国水利：水库大坝的安全管理工作非常重要。请问应如何看待我国目前水库大坝的安全状况？
矫 勇： 第一，必须高度重视水库大坝安全问题。人类在筑坝过程中始终追求着大坝的安全。但是，受地质、水文、设计、施工等不确定因素的影响，水库大坝建设存在的缺陷和溃坝风险一直是无法回避的事实。在世界筑坝史上，曾经发生过一些惨痛的溃坝事件。如1976年美国的Teton土石坝溃决， 1943年德国的Mohne重力坝溃决， 1959年法国的Malpasset拱坝溃决，1963年意大利的Vajont拱坝溃决， 1979年印度的MachhuⅡ土石坝溃决，以及我国1975年8月淮河流域因历史罕见暴雨发生的板桥、石漫滩两座大型水库溃坝，都造成了惨重的人员伤亡和巨大的经济损失。水库大坝安全管理是世界各国必须共同面对的问题。
正是由于水库溃坝的破坏性极强，危害性极大，我国党和政府将水库大坝安全管理作为一项重大的公共安全管理工作予以高度重视。当前，我国正处在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的伟大历史进程中，经济社会发展对水安全保障的要求越来越高，全社会的安全意识不断增强，党和政府更加关注民生建设，人民群众对水利发展充满了新期待，这些都促使我国成为世界上水库大坝安全管理压力最大的国家。正在全党上下开展的深入学习实践科学发展观活动，对水库大坝安全管理工作提出了新的更高要求。要切实实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，推动经济社会又好又快发展，促进社会和谐稳定，我们必须更加重视水库大坝安全管理工作，要把确保水库大坝的安全、高效运行作为水利工作的重中之重。
第二，要看到我国水库大坝的安全状况正不断好转。我国党和政府历来重视水库大坝安全管理和病险水库除险加固工作。在经历了20世纪六七十年代的溃坝高发期，特别是75?8事件后，我国政府更加重视水库大坝的安全管理工作。主要体现在三个方面：
一是提高水库大坝设计标准，加强建设管理，提高大坝建设质量和水平。淮河流域75?8大水之后，我国提高了土坝防洪标准，新建的大中型水库大坝都采用了新的防洪标准，已建大中型水库大坝基本上也都按新的防洪标准进行了复核，采取扩挖溢洪道等工程措施提高了防洪标准。
二是开展病险水库除险加固工作。特别是近10年来，我国在病险水库除险加固上高强度投入，’98大水后第一、二批2 300多座病险水库除险加固任务已经完成，全国大中型水库病险率明显下降。目前还在开展更大规模的病险水库除险加固工作。我国的水库除险加固工作已经走在世界前列。
三是切实加强大坝安全管理责任制。近年来，我国各地按照国家要求，切实落实大坝安全责任制，明确监管责任，注重日常管理，积极推进工程管理规范化、现代化，确保大坝安全运行和水库综合效益的充分发挥。
经过长期不懈努力，我国水库大坝安全状况不断好转，目前已进入世界溃坝率最低的国家行列。比如，1983—2007年，我国共发生溃坝388座，年均溃坝率为0.178‰，低于世界公认的0.2‰的低溃坝率水平；进入21世纪，溃坝率更进一步降低， 2001—2007年，仅发生溃坝36座，年均5座，溃坝率低于0.06‰。因此，从目前情况看，我国水库大坝安全状况总体上趋好。我国政府大坝安全管理特别是病险水库除险加固的政策和做法，也获得世界各国的广泛赞誉。
第三，要看到我国水库大坝安全隐患依然存在，绝不可掉以轻心。在看到我国水库大坝建设和安全管理工作取得可喜成绩的同时，更要清醒地认识到我国进一步加强水库大坝安全管理工作的极端重要性、紧迫性和艰巨性，认识到客观上我国水库大坝正处在由建设为主转向建管并重，水库大坝安全隐患依然存在，需要更加突出安全管理和风险管理的新阶段。
一是我国大量病险水库的存在导致的水库大坝安全隐患。我国已建成的8.7万余座各类水库， 90%以上兴建于20世纪50—70年代，受当时水文地质资料欠缺、设计标准不完善、筑坝技术水平较低、财力不足等经济技术条件限制，很多工程建设标准偏低、质量较差，加上后期管护不到位，大量已建成工程经多年运行存在着各种安全隐患。虽然我们坚持不懈地进行除险加固，使一部分水库基本消除了病险问题，但2006年水利部对全国水库安全状况进行普查的结果表明，仍有3.7万座水库存在不同程度的病险，约占我国水库总数的40%。如此众多的病险水库，不仅意味着除险加固的任务相当艰巨，更是对大坝安全管理提出了挑战。
二是受全球气候变化的影响，极端天气导致的暴雨强度增大，进一步加剧了水库的安全隐患。气候变化导致我国近年来洪涝灾害更加频发，极端暴雨现象明显增加，超强台风频繁出现，这些极端天气事件一方面使得病险水库险情加剧，同时也会导致新的工程损毁，产生一些新的病险水库，出现新的安全隐患。
三是我国许多水库尤其是小型水库管理体制机制不健全导致的安全隐患。 在我国8.7万多座水库中，小型水库有8.3万多座，占水库数量的95.7%。由于历史原因，许多小型水库存在管理体制不顺、机制不活，专业管理队伍缺失或素质不高，管理经费缺乏来源渠道或投入不足，造成小型水库管理不到位，病险水库比例大、隐患多。另外，我国现有的水库大坝安全管理法规与技术标准主要是针对大中型水库制定的，小型水库一般只是参照执行，在实际工作中很难得到落实。特别是大量的小（2）型水库甚至根本没有管理机构、管理制度和管理措施，即使有所谓的管理人员也是村里指派的当地村民。同时，大多数小水库建设年代久远、交通不便、通信设施缺乏，遇到安全风险，很难快速消除。小型水库问题突出，已经成为我国水库大坝安全管理的难点和薄弱环节，急需在今后的工作中切实加以解决。
做好水库大坝安全管理工作，既要充分认识加强大坝安全管理的极端重要性，还要准确把握大坝安全管理的现状，明确目标任务，加快改革创新，强化措施，狠抓落实。
中国水利：我国在水库大坝安全管理方面的主要做法和经验是什么？
矫 勇：多年来，我国水库大坝安全管理通过采取除险加固、法规建设、管理体制改革等一系列举措，努力构建大坝安全保障体系，取得了显著的成效。具体做法和经验主要有以下六个方面：
一是全面做好病险水库除险加固工作。我国病险水库除险加固工作始于1976年。1998年大水后，中央加快了病险水库除险加固步伐，10年间将两期共3 458座病险水库除险加固纳入中央补助规划。2007年12月召开的中央农村工作会议上，党中央、国务院确定用3年时间基本完成全国大中型和重点小型病险水库除险加固任务，水利部党组对此高度重视，把病险水库除险加固作为深入贯彻党的十七大精神、认真落实科学发展观的重要工作来抓。按照中央领导的指示精神，在全面普查的基础上，水利部会同国家发展改革委、财政部编制了《全国病险水库除险加固专项规划》，并报经国务院批复。在第一、第二批已完成2 300座病险水库除险加固任务的基础上，又确定了6 240座病险水库作为3年的实施重点，其中大型86座、中型1 096座、小型5 058座，规划总投资510亿元，中央投资277亿元。
水利部党组把病险水库除险加固作为当前水利工作的当务之急和重中之重，明确目标任务，层层落实责任，加强组织领导，规范建设管理，强化监管指导，要求举全系统之力组织实施好《规划》，打好病险水库除险加固攻坚战。同时，要求地方各级政府进一步加大对病险水库除险加固的资金投入，加强工程管理，加快建设进度。一是把责任制落到实处，二是认真抓好前期工作，三是切实保障建设资金，四是突出重点、整体推进、加快进度，五是强化建设管理及检查监督，六是确保水库安全运行。目前，大、中型水库项目安全鉴定核查工作已全部完成，小型水库安全鉴定核查已基本完成；批复初步设计4 483座，占规划项目的72％；下达中央投资170.42亿元，安排了3 850多座病险水库除险加固项目，占规划项目总数的61％；已有1 080座水库开工建设。
二是全面落实水库安全责任制。责任制是我们工作的一项“法宝”。根据《水库大坝安全管理条例》的有关规定，水利部要求各地不断完善水库大坝安全责任制。大坝安全责任制以地方政府行政首长负责制为核心，明确各类责任人的具体责任。原责任人工作变动，要及时作出调整。各级水行政主管部门承担监管责任，会同水库主管部门加强对本行政区域内水库大坝安全的监督，督促管理单位和业主按照有关规定做好各项安全管理工作，确保水库工程的安全运行和综合效益的充分发挥。首先是抓政府的责任落实到位。政府的责任重点在于监管，但对于某些工作政府是要起组织作用的。比如，对水库的安全运行政府重点是监管，但对病险水库除险加固，政府不仅要监管还要担负起组织的责任。其次是抓单位的主体责任落实。无论是建设单位还是运行单位，都要求把责任人落实到位。第三是抓个人的责任落实。水利部逐库落实了同级政府责任人、水库主管部门责任人和水库管理单位责任人，并按照分级负责的原则在媒体上向社会公布，充分尊重公众的知情权和监督权。切实把这三个层面的责任制落实到位，是确保水库安全管理的关键环节。
三是不断深化水库管理体制改革。水库管理体制改革，就是要真正从过去的“重建轻管”，切实转变为在重视水库大坝建设的同时，更加重视水库大坝安全管理。根据国务院办公厅2002年发布的《水利工程管理体制改革实施意见》，近几年，水利部督促指导各地采取一系列措施大力推进水库管理体制改革。通过对水库管理单位进行分类定性（将水库管理单位根据任务与收益状况划分为纯公益性、准公益性、经营性三类，分别核定为事业性质或企业），进行人员和经费测算。各地以落实“两定”（定编定岗与定额预算）、“两费”（公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费）为核心，理顺管理体制，解决了一些水库管理公共财政“缺位”或“不到位”问题，建立起支撑水库良性运行的管理机制，有效地提高了工程管理水平，使水库更好地担负起维护公众利益、为社会提供基本公共服务的责任。
四是以水库大坝安全为核心，切实优化水库调度方案。水库承担着防洪与兴利的双重任务。绝大部分中小型水库分布在农村，水库安全度汛和灌溉、供水等兴利效益的发挥直接关系到农村稳定、农业增产和农民增收。有限的库容既要留足防洪库容迎汛保安，又要蓄水兴利，特别是在北方干旱地区，水库防洪与供水、灌溉、发电等之间的矛盾非常突出。科学合理地确定水库调度方案对确保水库大坝安全和效益最优至关重要。与大型水库相比，我国小型水库运行调度尚欠规范。许多水库运行中过分强调兴利，调洪库容明显偏低或未设防洪库容，导致水库漫坝失事的事件时有发生。进入21世纪，我国全面落实了水库防汛责任制，水利部每年都召开全国水库安全度汛会议，要求小型病险水库限制运用，降低水位，强调在处理防洪与兴利关系时紧紧把握“以人为本，确保人民群众生命安全”的基本原则，将处理防洪与兴利矛盾的落脚点放在“科学调度”上，力争处理好安全、兴利和经济三者的关系。如在5?12汶川特大地震中，形成了数量较大的震损水库，在排险过程中一方面对高危震损水库全力进行抢修；另一方面，由于震损水库防汛能力降低，采取降低水位运行或者空库运行。在这样的科学排险理念指引下，震损水库无一垮坝，安全度过汛期。
五是强化预案编制，提高水库下游地区群众溃坝风险意识。加强水库大坝安全管理的核心是消除水库病险，降低溃坝风险。水库大坝安全问题不仅是各级水行政主管部门和水库管理单位关心的工程安全问题，还是公众关注的公共安全问题。近年来，我国水利部门大坝风险管理意识不断提高，大坝应急管理制度正在建立和完善，以应急处置为重点的应急机制建设取得显著成效。采取各种方式唤醒全社会对于可能出现的溃坝灾害的防范意识，要求各类水库都要科学编制水库安全管理应急预案，水库运行事故处理应急预案，加强日常巡查，加强监测和预警预报，及时发现隐患并进行处理或抢险，有效地避免了一些溃坝事故的发生，或将溃坝造成的损失降到最低程度。在保障工程安全的基础上，更多地关注下游群众生命财产安全和经济社会安全，将大坝工程安全和下游公共安全作为一个有机整体考虑，形成系统安全的概念，在提高预警能力的基础上，提高避险、逃生与救生能力，提高我国综合抗御溃坝灾害的水平和能力，切实保障了下游公共安全和公众利益。
六是不断加强水库大坝管理的法律法规建设。新中国成立特别是改革开放以来，水库大坝管理法规与标准体系建设发展过程大致可分为三个时期，即20世纪80年代前（改革开放前）的行政化时期，80年代（改革开放初）的规范化时期，及80年代以来（现阶段）的法制化时期，其间里程碑的标志为《中华人民共和国水法》和《水库大坝安全管理条例》的颁布。进入20世纪80年代，《水库工程管理通则》、《土坝观测资料整编办法》等相关技术标准相继发布，水库管理进入了一个以技术标准为主导的规范化工作时期，这一阶段发布的各类标准奠定了现阶段水库管理技术标准的基础。1988年《中华人民共和国水法》的颁布，开始了水库管理法规与技术标准体系化建设的新进程。1991年3月依据《水法》制定的《水库大坝安全管理条例》颁布，奠定了水库大坝管理的法规基础。此后，一系列相关规章和技术标准的发布，进一步完善了水库大坝安全管理法规标准体系。目前，我国已经形成了以《水法》、《防洪法》为基础，以《水库大坝安全管理条例》为核心，相应部门规章和规范性文件配套，有关技术标准齐全，适合中国国情并满足经济社会发展需要的水库大坝管理法规与标准体系。
中国水利：20年前，为加强对水库大坝的安全管理工作，水利部成立了大坝安全管理中心。该中心成立以来发挥了怎样的作用？今后还应在哪些方面加大工作力度？
矫 勇：我国对水库大坝等水工程的安全管理工作始于20世纪50年代初期。50多年来，基本形成了一套相对可行的水工程安全管理和评价模式，实行中央、省、市、县水行政主管部门监管、有关主管部门具体负责的分级、分地区管理模式。在机构方面，水利系统专门设有水利部大坝安全管理中心，电力系统专门设有水电站大坝安全监察中心，国家、地方各级政府、流域机构的防汛抗旱指挥部也承担着相关职责。
水利部于1988年成立水利部大坝安全监测中心，承担水库大坝安全行业管理和技术监督相关职能，1994年更名为水利部大坝安全管理中心。20年来，大坝安全管理中心各项工作积极主动，锐意进取，形成了一支专业配套，知识结构与人才梯队合理的大坝安全管理专家队伍，在水库大坝安全管理的法规体系建设、病险水库除险加固、水利重大与突发事件调查研究与应急处置、大坝安全管理规范化与信息化、先进实用技术开发与推广应用、行业人才培训和能力建设、国内外学术交流与管理理念创新等方面取得了可喜的成绩，在为水利部决策提供支撑和推进水库大坝安全管理技术进步方面发挥了重要作用。
但是，从目前我国大坝安全管理的现状来看，水库大坝安全管理的总体水平与经济社会发展对水利的要求还有一定差距。还存在水库大坝安全保障体系不完善，大量高风险的病险水库短期内尚无法脱险，大坝安全管理有待改进，大坝安全评价体系尚欠科学，部分水库缺少大坝安全预测预报预警设施和手段，突发事件应急处置机制还不完善等问题。水库大坝安全管理工作机遇与挑战并存。
面对机遇和挑战，大坝安全管理中心要深入贯彻落实科学发展观，积极践行中央水利工作方针和部党组可持续发展治水思路，在分析总结20年来工作经验的基础上，结合自身特点，牢牢把握未来水库大坝安全管理发展新趋势，进一步做好各项工作。一是进一步创新管理理念和管理手段。密切关注大坝安全管理领域的国际前沿动态，研究总结国内大坝安全管理实例，促进我国大坝安全管理技术和理念与国际先进水平接轨。二是进一步加强人才队伍建设。水利工程建设和管理需要有一支政治素质高、专业素养强的专业队伍，要积极通过各种方式，加强中心自身人才队伍的建设；与此同时，通过组织全国水库大坝安全评价及相关技术培训，提升我国水库大坝安全管理队伍的整体水平。三是进一步加大科技攻关力度。要积极开展与水库大坝安全管理有关的研究，尤其是关键技术攻关工作，创建一套符合我国国情的水库大坝安全管理风险分析与风险决策的理论、标准和方法。做好咨询及示范工作，及时提出符合我国国情的调研报告和研究成果，为决策提供可靠依据和支撑。
来源：中国水利网站 2008年10月28日
